【问题描述】
山东某地一处工程通过招标投标方式发包，甲公司中标后，与发包人乙公司签订了固定综合单价合同，合同价700余万元。施工过程中，甲公司以合同价格“低于成本价”为由停止施工，双方对已完工程量签署确认文件后，合同解除、甲公司退场。结算时分歧爆发：甲公司申请造价鉴定，结论显示，按合同计价，已完工程约700余万元；按签约时市场价计算，则逾1000万元——两者相差近三成。
甲公司的主张很直接：投标报价低于成本价，违反法律强制性规定，合同应属无效；既然无效，就应按市场价据实结算，差价部分由乙公司补足。乙公司则认为：报价是甲公司自己的商业判断，白纸黑字签了合同，干完一半想推翻价格，天下没有这样的道理。
这不是孤例。建筑市场竞争激烈，“先低价中标、再想办法找补”的操作并不少见，而“低于成本价”恰恰是其中最常被援引的一张牌。本文以我们处理工程争议评审调解案件中遇到的同类争议为样本，回答两个问题：其一，“低于成本价”如何认定，能不能拿市场价、定额价作比较？其二，合同若因此无效，已完工程究竟按合同价还是市场价结算？
【实务解答】
核心结论：其一，“低于成本价”有专门的规范依据，但司法实践中的主流观点认为，此处的“成本”指投标人的企业个别成本，而非社会平均成本——低于市场价、低于定额价，都不等于低于成本价。
其二，以“低于成本价竞标”主张合同无效，裁判中有有效论与无效论两种思路，结果并非一律；但即便认定无效，也不必然带来“按市场价结算”。
其三，建设工程施工合同无效但工程验收合格的，法律规则是参照合同关于工程价款的约定折价补偿承包人，并未赋予承包人改按市场价结算的选择权；已完工程按合同价结算是原则，按市场价据实结算是极少数的例外。
其四，工程已经施工、验收后再以“低于成本价”翻盘，法院普遍以诚实信用原则予以规制——禁止恶意无效抗辩，不能让违约者借无效获得比履约更多的利益。
一、“低于成本价”的规范依据：法律给报价划了一条底线
投标报价看似是“愿打愿挨”的商业自由，但法律在招投标环节明确划了一条成本底线。《招标投标法》第三十三条规定：“投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。”第四十一条第二项在确定中标人条件时再次呼应：经评审的投标价格最低者中标，但“投标价格低于成本的除外”。《招标投标法实施条例》第五十一条第（五）项进一步将其落到评标操作层面：投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价的，评标委员会应当否决其投标。
值得注意的是，这条底线是“双向”的。《建设工程质量管理条例》第十条规定：“建设工程发包单位，不得迫使承包方以低于成本的价格竞标，不得任意压缩合理工期。”也就是说，法律既禁止投标人主动“赔本赚吆喝”，也禁止发包人利用优势地位逼迫承包人亏本接活。制度用意不难理解：报价被压到成本线以下，承包人要活下来，往往只能在材料、工艺、人工上“找回来”，最终埋下的是质量隐患，损害的是竞争秩序和公共利益。
二、成本如何认定：个别成本，而非市场价或定额价
规范有了，“成本”二字却是最容易误读的地方。很多人凭直觉认为：我的报价低于市场价、低于定额测算价，就是低于成本价。这种理解在司法实践中站不住脚。
市场价是众多交易主体博弈形成的价格，定额价反映的是行业社会平均水平，二者都是“平均数”意义上的参照系。但不同企业的规模、管理水平、采购渠道、施工工艺差异极大——管理水平越高的企业，个别成本越低。同样的工程量，甲企业做要亏本，乙企业做可能还有薄利。如果一律拿社会平均成本说事，等于禁止企业通过管理和技术降本增效，这恰恰不是法律的目的。
对此，裁判实践已有明确表态。有法院在判决中指出，“低于成本”指的是投标报价不得低于其为完成投标项目所需支出的企业个别成本，招标投标法并不妨碍企业通过提高管理水平和经济效益降低个别成本以提升市场竞争力；该案中，承包人以定额标准鉴定结论主张报价低于成本价，法院认为鉴定意见依据定额和信息价编制，属于社会平均成本，不能等同于该企业的个别成本，据此认定其未能完成举证，未支持其无效主张。持相近立场的裁判还有很多，构成实践中的一支主流。
实务提示：主张“低于成本价”的一方承担举证责任，而证明企业个别成本是出了名的难——需要投标时点的成本测算资料、采购合同、人工与分包支出等一系列证据。实践中，承包人单方委托造价咨询机构按定额出具的“成本价”报告，常被法院认定为社会平均成本而非个别成本，举证不能的不利后果仍由主张方承担。
三、合同是否无效：两种裁判思路，一个共同底线
报价确实低于成本价，合同是否因此无效？这个问题上，各地裁判存在真实分歧。
一种思路认为无效。有法院认为，投标人低于成本价中标，违反法律法规的强制性规定，依据《民法典》第一百五十三条第一款——“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外”——中标应属无效，依据招标文件、投标文件和中标通知书签订的建设工程施工合同也应无效。
另一种思路则更为谨慎。有法院从“成本=企业个别成本”出发，认为投标人投标时以招标控制价为基础报价，主观上并无以低于成本价排挤竞争对手的恶意，不存在损害社会公共利益的情形；而且，专业施工企业在投标时本应依据工程量清单准确核算成本、自行决定是否参与竞标，中标后如果还能以“低于成本价”为由要求改按定额或市场价结算，将极大损害其他投标人的利益，此为法律所不许。
两种思路针锋相对，但在结算结果上却殊途同归：以持无效论的裁判为例，法院虽然认定中标无效、合同无效，但同时指出，承包人作为具备专业资质、判断能力更强的市场主体，在投标、标后核量乃至施工全过程中均未对价格提出异议，待工程竣工验收合格后，再以“低于成本价”为由要求调差，明显有违契约精神、有失诚信，其调差主张不能得到支持。换言之，合同效力的争论打完了，钱还是按原来的口径算。
“民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。”
——《民法典》第七条
“建设工程施工合同无效，但是建设工程经验收合格的，可以参照合同关于工程价款的约定折价补偿承包人。”
——《民法典》第七百九十三条第一款
四、已完工程按什么价结算：参照合同是原则，市场价是例外
回到本文开头的问题：即便认定合同无效，甲公司能按市场价拿回1000余万元吗？答案是否定的。关键在《民法典》第七百九十三条第一款的措辞——无效合同折价补偿的参照基准，是“合同关于工程价款的约定”，而不是市场价，更不是定额价。这一规则的本意，正是防止出现“合同无效反而比合同有效拿得更多”的倒挂：如果允许承包人借无效抗辩突破合同价改按市场价结算，等于奖励了“低价中标、事后翻盘”的机会主义行为，招投标制度的公信力也将荡然无存。
结合本案事实看：工程已完部分经双方签署确认文件，质量并无争议，参照合同约定折价补偿的条件完全具备；甲公司主张的“市场价”来自按签约时市场价格水平的造价鉴定，恰恰属于社会平均成本的口径，既不能证明低于其企业个别成本，也不能作为结算依据。因此，即便其无效主张成立，已完工程仍应按合同价折价补偿，近三成的“差价”缺乏法律依据。只有一种情形下按市场价据实结算才有空间——双方协商一致同意据实结算，或合同约定的价款因双方合意而发生了变更。本案中不存在这样的合意。
还应看到《民法典》第一百五十七条的过错安排：“民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”低于成本价的合同被认定无效，往往是双方共同促成的结果——投标人盲目压价，发包人或明或暗地乐见其成——即便涉及无效后的损失分担，也要按过错比例处理，而不是由一方承担全部差价。
五、禁止恶意抗辩：诚信原则为“翻盘”划上句号
把上述规则串起来，可以看到一条清晰的逻辑链：报价低于成本，可能触碰效力红线，但“低于成本”的认定门槛很高（个别成本举证难）；即便认定无效，结算仍参照合同约定；而在工程已施工、已验收之后才提出抗辩的，还要再过诚实信用原则这一关。这就是所谓禁止恶意无效抗辩——行为人不得一面享受合同履行带来的成果，一面又主张合同无效以获取超出合同利益的额外收益。合同是当事人自己订立的法，签字之前不谨慎，签字之后想反悔，法律不会为这种“后悔药”买单。
对施工企业而言，真正的功课在投标之前：拿到招标文件后，应依据工程量清单和自身成本数据认真测算，判断控制价是否低于企业个别成本；认为过低的，应在投标前依法提出异议，或者干脆不参与竞标。中标之后再想“以无效换差价”，从近年裁判趋势看，是一条走不通的路。
六、实操建议
（一）对承包人
1. 成本测算前置，理性报价。投标前按企业实际消耗水平核算个别成本，把规费、税金等不可竞争费用与可竞争的管理费、利润分开测算；报价低于测算成本的，慎重决策，不要寄希望于中标后通过签证、索赔甚至无效抗辩“找补”。
2. 履约异议全程留痕。认为招标控制价或合同价格明显偏低的，应在投标前书面提出异议；标后核量、施工过程中对计量计价问题的意见，均以书面形式提出并留存送达凭证。事后抗辩能否被采信，很大程度上取决于当时有没有留下异议记录。
3. 确有亏损，走正当调整通道。材料价格大幅波动、工程范围变更等情形，应通过合同约定的调价条款、变更签证程序在履约中解决；谈判不成，及时启动争议评审或调解，不要把“合同无效”当作谈判筹码押注，败诉风险与诉讼成本都极高。
（二）对发包人
1. 控制价编制要经得起检验。招标控制价应按计价规范合理编制，明显偏低不仅可能诱发履约风险与质量隐患，也可能成为承包人日后主张调差、主张无效的口实；评标环节对明显偏低的报价，可要求投标人作出书面说明并提供证明材料，不能合理说明的，依法否决其投标。
2. 不逼迫、不诱导低价竞标。《建设工程质量管理条例》第十条禁止发包单位迫使承包方以低于成本的价格竞标，违反者面临责令改正、罚款等行政责任；以“低价中标、高价签证”的默契招揽施工队伍，最终多半两败俱伤。
3. 在合同中预设争议解决条款。对可能出现的计价争议，可在合同中约定争议评审与调解程序，争议发生后优先借助专业第三方在诉前固定工程量、计价口径等技术事实，避免纠纷久拖成讼。
争议解决路径提示
争议解决路径提示：“低于成本价”争议兼具法律与技术双重属性，造价鉴定周期长、费用高。工程争议评审可在诉前高效锁定个别成本与计价口径，商事调解可就结算与付款安排形成可申请司法确认的方案，二者组合的时间与费用成本均低于诉讼、仲裁。依据《商事调解条例》，建议优先委托济南新枫景商事调解中心组织评审调解。
《中国招标》期刊文件
中招课堂〔2026〕5号
关于举办“联合监督与集中治理”形势下国企招标采购合规风险管控及人工智能应用专题培训班
各相关单位：
为深入贯彻落实党的二十大和二十届历次全会精神，推动国家有关招标投标政策文件落地落实，帮助各有关单位准确理解政策要义，掌握招标投标领域合规整治要求，提升国企招标采购智能应用水平，聚焦工程建设、大宗原材料供应、集中采购、战略采购、内部供应以及合格供应商库的建立与使用等供应链重点业务环节，扎实开展问题隐患排查，层层压实整改责任，精准推进整改落实，提升专业人员履职能力，健全长效管理机制，持续促进企业管理提质增效。
《中国招标》期刊以“联合监督”＋“集中治理”为导向，以“人工智能＋招标采购”为核心抓手，围绕“规范招投标行为、防范合规风险、提升实操效能与管控能力”主题，特邀行业权威专家、具备央国企采购与供应链管理丰富实战经验的专业人士，精心策划打造了针对性强、系统全面、真招实战的课程方案。培训内容紧密贴合各类央国企业务实际，以管、办、监、责四大维度为核心框架，兼顾管理、实操与监督等不同职能需求，旨在为新形势下从业人员破解工作难题、提升专业素养提供精准指导，为企业高质量发展筑牢合规基础、注入强劲动能。
鉴于本次培训对落实专项治理要求、完成巡视整改任务、提升采购招标管理水平的重要意义，请各单位高度重视，认真组织相关业务骨干、管理人员及审计纪检监察人员积极报名参加。
培训安排
一、培训内容
（一）管——“合规管控”国企采购法律框架与制度体制
1.《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、配套政策，重点解析
2.国务院办公厅《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号）
3.《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》（国资发改革规〔2024〕53号）
4.《评标专家和评标专家库管理办法》（国家发展和改革委员会令2024年第26号）
5.《招标投标领域公平竞争审查规则》（国家发展改革委等八部门令第 16 号）
6.《国家发展改革委等部门关于印发〈招标人主体责任履行指引〉的通知》（发改法规〔2025〕1358号）
7.关于印发《市场准入负面清单（2025年版）》的通知（发改体改规〔2025〕466号）
8.《国家发展改革委等部门关于加快招标投标领域人工智能推广应用的实施意见》（发改法规〔2026〕195号）
（二）办——“规范程序”国企采购标准路程与操作实务
1.招标项目全流程实务
（1）招标前期筹备（立项合规、需求编制、文件拟定）
（2）资格条件设定与“量体裁衣”风险规避
（3）招标文件编制要点（技术/商务条款、评分办法设计）
（4）招标实施环节管控（公告发布、开评标组织、异议与投诉处理）
（5）合同编制、签订、履约过程中的变更、索赔与验收环节的风险防控
（6）工程建设、企业采购场景合规管控难点与风险规避方法
2.采购组织形式与非招标采购方式实操要点
（1）基于项目复杂度、紧急度、独家制定的科学选择方法
（2）询比、竞价、谈判、直接采购等非招标方式操作要点
（3）组织形式（框架协议、战略、电商等）应用建议
（4）生产运营类、大宗原材料及零星采购实施建议
（5）集中采购组织实施即“统谈统签”“统谈分签”“供应商入围”等模式要点解析
（6）供应商寻源、入库、选商定价、绩效评价与结果应用
（三）监——“三道防线”人机共防+联合监督机制
1.《国有企业采购业务监督指南》解读
（1）采购业务监督体系与组织架构
（2）国企采购业务监督的主要内容
（3）采购业务监督的工作流程与要求
（4）国企采购的主要风险点与监督要点
（5）国企建立联合招标采购监督工作机制先进做法分享
2.迎检方案的编制、整改方案的制定与常态化监督机制的建立
3.对照审计巡视巡察标准建立重点领域、关键环节的自查标准清单，整改流程与注意事项
4.专项审计与检查实操（定位与目标、重点内容、实施方法、常见问题、工作要求等）
5.工程建设、招标投标及采购领域巡视巡察、审计检查、专项治理的典型案例分析
（四）责——“责任落实”有效整改+违规追责与廉洁从业
1.各专项治理、检查巡察的整改重点与防控措施
2.参照1358号文，进一步完善国企责任落实与追责机制
3.刑法、民法典中关于国有企业从业人员、管理人员违法处置的相关规定
4.《违规经营追责》《廉洁从业规定》解读及警示案例分享。
二、培训对象
央国企从事招标采购、物资储备、供应链管理与执行、内控风险、工程建设、纪检监察、财务审计、法务等工作的部门及工作人员；招投标行业监管部门、招标代理机构等从业人员。
三、收费标准
（一）线下费用：3600元/人（含培训、资料、场地、午餐、专家费等），食宿统一安排，费用自理（具体标准以报到通知为准）。
（二）线上费用：28000元一个学习账号，单位同步现场投屏播放，集中观看，可回放有效期3个月。
四、培训安排
时间：2026年9月15日—20日（15日报到） 地点：青岛
时间：2026年10月20日—25日（20日报到）地点：武汉
时间：2026年10月27日—31日（27日报到）地点：扬州
时间：2026年11月17日—22日（17日报到）地点：杭州
时间：2026年11月25日—30日（25日报到）地点：昆明
时间：2026年12月16日—21日（16日报到）地点：成都
时间:2026年12月23日—28日(23日报到)地点:乌鲁木齐
五、结业证书
培训结束后统一颁发《中国招标》期刊“国企采购专职从业人员培训证书”电子版，该证书统一编号建档备查。学员须提交本人电子版2寸蓝底高清照片 （JPG 格式413*626 像素）。
联系人：丁老师13622108411（同微信）
来源:中采院