虚假投标后，投标保证金应否退还?
投标保证金是招投标活动中保障交易秩序的重要担保形式，旨在约束投标人诚信履约，防止恶意投标、虚假投标等扰乱市场秩序的行为。《中华人民共和国招标投标法实施条例》明确了投标保证金不予退还的两种法定情形，虚假投标并不在其中。但实践中，招标人常在招标文件中约定“虚假投标不予退还保证金” 等条款，此类约定是否合法有效?投标人虚假投标后，投标保证金应全额退还、部分退还还是不予退还?这一问题的司法认定对于维护招投标市场的秩序具有重要意义。本文结合典型案例，对相关法律问题展开分析。
01 / 案情简介：
甲公司就某电气项目公开招标，丙公司为招标代理机构。招标文件明确要求投标人需具备相应资质及近3年10个特定电力项目业绩，并约定投标保证金8万元，同时载明“投标人虚假投标的，投标保证金可不予退还”。
乙公司按要求提交投标文件并缴纳8万元保证金，其投标文件中包含一份载明为“某风电场2021年度220kv升压站电气设备检修”的业绩合同。经评标委员会核查，该业绩合同系虚假文件：某风电场无220kv升压站，涉案合同编号实际对应其他公司的另一项目，与乙公司无任何关联。
甲公司据此作出罚没投标保证金的决定，丙公司按要求将保证金及利息移交甲公司。乙公司不服，诉至法院请求判令甲公司、丙公司返还保证金8万元及同期利息1050元。一审法院酌定甲公司退还6万元保证金，驳回其他诉讼请求。甲公司不服一审判决提起上诉，主张应全额不予退还保证金。
02 / 以案说法：
根据《中华人民共和国民法典》及《中华人民共和国招标投标法实施条例》相关规定，结合本案事实，对投标保证金是否应予退还分析如下：
首先，甲公司作为招标人发布了相关招标文件，乙公司作为投标人按照投标文件的要求交纳了投标保证金，应视为双方对投标文件中的条款达成了合意。且乙公司在投标报价文件中载明“我方已全面阅读和研究了招标文件材料和补充文件材料，并经过问题澄清，充分了解并掌握了本项目招标的全部有关情况。现经我方认真分析研究，同意接受招标文件材料及其全部条件”，乙公司在上述文件上承诺接受招标文件材料及其全部条件，其应当受招标文件中条款的约束。
其次，招标文件中“投标人虚假投标，投标保证金可不予退还”的约定是否存在无效情形。
第一，上述约定是否违反了法律及行政法规的强制性规定。《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定，投标保证金不予退还的情形有两种：一是投标截止后，投标人撤销投标文件的;二是中标人无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时向招标人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约保证金的。虽《中华人民共和国招标投标法实施条例》仅规定上述两种不予退还投标保证金的情形，但其并未就招标人与投标人另行约定其他不予退还保证金的情形予以禁止。招标人与投标人在《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定的情形之外，另行约定其他不予退还保证金的情形，并未违反法律、行政法规的强制性规定。中华人民共和国国家发展和改革委员会等八部门2025年10月29日发布的《招标人主体责任履行指引》第三十六条规定，投标人通过弄虚作假、相互串通、借用资质等违法手段谋取中标的，投标人应当按照有关规定和招标文件约定不予退还投标人提交的投标保证金。实践中，多个政府部门发布的招标标准文件中均载明可以另行约定其他不予退还保证金的情形，部分招标标准文件还直接将弄虚作假不予退还保证金列入标准文本中。因此，投标人与招标人另行约定弄虚作假不予退还保证金并不违背我国招投标管理部门相关规范和引导招投标市场的理念。
第二，上述约定是否存在格式条款无效的事由。格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。招标文件中关于“投标人虚假投标，投标保证金可不予退还”的约定虽为招标人事先拟定的格式条款，但招标人提交真实、合法且有效的业绩文件是确保招投标法律活动得以顺利实施的基础，亦是投标人具备基本履约能力的前提。若弄虚作假的投标人在交纳投标保证金后，仅需承担被少量扣除投标保证金的法律后果，将有可能引发投标人存在侥幸心理，也会导致双方权利义务不对等，不利于招投标市场的健康发展，所以“投标人虚假投标，投标保证金可不予退还”的约定并不属于《中华人民共和国民法典》第四百九十七条规定的不合理加重投标人责任的情形，并不存在格式条款无效的事由。
最后，本案中，投标保证金作为一种特殊的担保形式，在保障招投标程序的顺利进行、约束投标人行为以及维护招标人合法权益方面发挥着重要作用。实践中，采取招投标方式实施的工程多涉及国民经济、民生等重大领域，诚信的投标秩序是保障招投标活动的顺利进行及招投标项目质量的重要基础。对在投标活动中弄虚作假的投标人扣除投标保证金，是对招投标活动中不诚信行为的惩戒，将有助于形成诚信、健康的招投标秩序。另外，本案约定的投标保证金金额并未超出法律规定的上限。
综上，乙公司要求甲公司退还保证金及利息的诉讼请求不应得到支持，故本院二审改判驳回乙公司的全部诉讼请求。
03 / 以案讲理：
招投标活动中，投标保证金作为约束投标人行为的担保形式，其退还与否的认定需结合法律规定、合同约定及案件事实综合判断，核心需考量以下因素：
一是约定条款的合法性。招标人与投标人可在法定情形之外，另行约定保证金不予退还的情形，但约定需满足两个条件：一是不违反法律、行政法规的强制性规定;二是不属于不合理加重投标人责任、排除其主要权利的格式条款。本案中，虚假投标行为严重损害招投标秩序，将其列为保证金不予退还情形，符合招投标活动的诚信导向，且多个地方政府及国家部委发布的标准招标文件均认可该类约定，属于行业普遍认可的合理规制措施。
二是投标人行为的违约性。投标保证金的核心功能是担保投标人遵守投标规则、履行投标义务。若投标人存在虚假投标、串通投标等严重违约行为，违背诚实信用原则，破坏招投标公平性，则符合保证金不予退还的约定条件。本案中，乙公司伪造核心业绩文件，属于故意提供虚假材料谋取中标的严重失信行为，远超一般履约瑕疵，理应依据“虚假投标不予退还保证金”的条款承担保证金被扣除的法律后果。
三是权利义务的平衡性。判断双方的权利义务是否对等，不应仅以招标人是否获得财产利益为标准，而应考量双方权利义务的对等性。投标人参与投标可获得项目实施利益，同时负有诚信投标的基本义务。若允许虚假投标者仅承担轻微责任，反而会导致诚信投标人与失信投标人之间的权利义务失衡，纵容失信行为，不利于招投标市场的健康发展。本案中，保证金数额未超出《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十六条规定的招标项目估算价的2%。全额扣除是对失信行为的合理惩戒，符合公平原则。
四是行业惯例与监管导向。国家发展和改革委员会等部门发布的《招标人主体责任履行指引》明确要求，招标人可在招标文件中将虚假业绩等异常投标情形列入不予退还保证金的情形，多地标准招标文件也均有类似规定。该约定符合行业监管趋势，有助于维护招投标市场的诚信秩序，应得到司法认可。
04 /法条链接：
《中华人民共和国民法典》
第七条 民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。
第四百九十六条 格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提示对方注意免除或者减轻其责任等与对方有重大利害关系的条款，按照对方的要求，对该条款予以说明。提供格式条款的一方未履行提示或者说明义务，致使对方没有注意或者理解与其有重大利害关系的条款的，对方可以主张该条款不成为合同的内容。
第四百九十七条 有下列情形之一的，该格式条款无效：(一)具有本法第一编第六章第三节和本法第五百零六条规定的无效情形;(二)提供格式条款一方不合理地免除或者减轻其责任、加重对方责任、限制对方主要权利;(三)提供格式条款一方排除对方主要权利。
《中华人民共和国招标投标法实施条例》
第三十五条 投标人撤回已提交的投标文件，应当在投标截止时间前书面通知招标人。招标人已收取投标保证金的，应当自收到投标人书面撤回通知之日起5日内退还。投标截止后投标人撤销投标文件的，招标人可以不退还投标保证金。
第七十四条 中标人无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时向招标人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约保证金的，取消其中标资格，投标保证金不予退还。对依法必须进行招标的项目的中标人，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额10‰以下的罚款。
《招标人主体责任履行指引》
第十五条 招标人应当根据项目特点和合规管理需要，结合下列情况，在招标文件中明确拟进行重点核查的异常投标情形：
(一)法律法规规定视为串通投标的情形;
(二)投标文件异常一致;
(三)投标活动异常关联;
(四)通过受让、租借、挂靠资质投标，伪造、变造资质、资格证书或者其他许可证件，提供虚假业绩、奖项、项目负责人等材料。
招标人在招标文件中设置前款第(二)(三)项的具体情形，应当允许投标人向评标委员会、招标人作出解释说明。评标委员会、招标人经核查发现投标人存在串通投标、弄虚作假等违法行为的，按照法律法规规定进行处理。
招标人可以在招标文件中，将投标人出现第一款所列异常投标情形的，列入不予退还投标保证金的情形。
第三十六条 招标人发现投标人、招标代理机构、评标专家存在下列行为的，除向有关行政监督部门报告外，还应当依法采取措施，维护自身合法权益：
(一)投标人通过弄虚作假、相互串通、借用资质等违法手段谋取中标的;
(二)招标代理机构违规从事代理业务，或者与投标人、潜在投标人私下接触、相互串通损害招标人权益的;
(三)评标专家与招标代理机构、投标人或者其他利害关系人私下接触、相互串通、不客观不公正履行评标职责的。
对于前款第(一)项所列情形，招标人应当按照有关规定和招标文件约定不予退还投标人提交的投标保证金。投标人以保函(保险)方式提交投标保证金的，招标人应当要求该保函(保险)的开具机构履行担保义务。对于前款第(二)项所列情形，招标人应当向招标代理机构追究赔偿责任。对于前款第(三)项所列情形，招标人应当向评标专家追究赔偿责任。
《中国招标》期刊文件
中招课堂〔2026〕2号
各相关单位：
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鉴于本次培训对落实专项治理要求、完成巡视整改任务、提升采购招标管理水平的重要意义，请各单位高度重视，认真组织相关业务骨干、管理人员及审计纪检监察人员积极报名参加。
附件1
培训安排
一、培训内容
（一）管——“合规管控”国企采购法律框架与制度体制
1.《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、配套政策，重点解析
2.国务院办公厅《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号）
3.《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》（国资发改革规〔2024〕53号）
4.《评标专家和评标专家库管理办法》（国家发展和改革委员会令2024年第26号）
5.《招标投标领域公平竞争审查规则》（国家发展改革委等八部门令第 16 号）
6.《国家发展改革委等部门关于印发〈招标人主体责任履行指引〉的通知》（发改法规〔2025〕1358号）
7.关于印发《市场准入负面清单（2025年版）》的通知（发改体改规〔2025〕466号）
8.《国家发展改革委等部门关于加快招标投标领域人工智能推广应用的实施意见》（发改法规〔2026〕195号）
（二）办——“规范程序”国企采购标准路程与操作实务
1.招标项目全流程实务
（1）招标前期筹备实操（立项合规、需求编制、文件拟定）
（2）资格条件设定与“量体裁衣”风险规避
（3）招标文件编制要点（技术/商务条款、评分办法设计）
（4）招标实施环节管控（公告发布、开评标组织、异议与投诉处理）
（5）合同编制、签订、履约过程中的变更、索赔与验收环节的风险防控
（6）工程建设、企业采购场景合规管控难点与风险规避方法
2.采购组织形式与非招标采购方式实操要点
（1）基于项目复杂度、紧急度、独家制定的科学选择方法
（2）询比、竞价、谈判、直接采购等非招标方式操作要点
（3）组织形式（框架协议、战略、电商等）应用建议
（4）生产运营类、大宗原材料及零星采购实施建议
（5）集中采购组织实施即“统谈统签”“统谈分签”“供应商入围”等模式要点解析
（6）供应商寻源、入库、选商定价、绩效评价与结果应用
（三）监——“三道防线”人机共防+联合监督机制
1.《国有企业采购业务监督指南》解读
（1）采购业务监督体系与组织架构
（2）国企采购业务监督的主要内容
（3）采购业务监督的工作流程与要求
（4）国企采购的主要风险点与监督要点
（5）国企建立联合招标采购监督工作机制先进做法分享
2.迎检方案的编制、整改方案的制定与常态化监督机制的建立
3.对照审计巡视巡察标准建立重点领域、关键环节的自查标准清单，整改流程与注意事项
4.专项审计与检查实操（定位与目标、重点内容、实施方法、常见问题、工作要求等）
5.工程建设、招标投标及采购领域巡视巡察、审计检查、专项治理的典型案例分析
（四）责——“责任落实”有效整改+违规追责与廉洁从业
1.各专项治理、检查巡察的整改重点与防控措施
2.参照1358号文，进一步完善国企责任落实与追责机
3.刑法、民法典中关于国有企业从业人员、管理人员违法处
置的相关规定
4.《违规经营追责》《廉洁从业规定》解读及警示案例分享
二、培训对象
央国企从事招标采购、物资储备、供应链管理与执行、内控风险、工程建设、纪检监察、财务审计、法务等工作的部门及工作人员；招投标行业监管部门、招标代理机构等从业人员。
三、收费标准
（一）线下费用：3600元/人（含培训、资料、场地、午餐、专家费等），食宿统一安排，费用自理（具体标准以报到通知为准）。
（二）线上费用：28000元一个学习账号，单位同步现场投屏播放，集中观看，可回放有效期3个月。
四、培训安排
时间：2026年4月14日—19日（14日报到）地点：扬州
时间：2026年4月23日—28日（23日报到）地点：厦门
时间：2026年5月21日—26日（21日报到）地点：西安
时间：2026年5月27日—31日（27日报到）地点：昆明
时间：2026年6月10日—15日（10日报到）地点：贵阳
时间：2026年6月23日—28日（23日报到）地点：大连
时间：2026年7月14日—19日（14日报到）地点：珠海
时间：2026年7月22日—27日（22日报到）地点：乌鲁木齐
五、结业证书
培训结束后统一颁发《中国招标》期刊“国企采购专职从业人员培训证书”电子版，该证书统一编号建档备查。学员须提交本人电子版2寸蓝底高清照片 （JPG 格式413*626 像素）。
联系人：丁老师13622108411（同微信）
来源:中采院