在招投标领域，未完全按照招标文件签订合同以及通过补充协议变更合同是实务中的高频操作，也是风险高发区。哪些内容可变？哪些是审计紧盯的“红线”？一旦越界，将面临严峻的合规挑战。本文通过解析签约后合同变更的常见风险点，为招标人规避陷阱，安全履约提供参考。
一、合同变更的依据
《中华人民共和国招标投标法》第五十九条规定：“招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，责令改正；可以处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。”
《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十五条规定：“招标人和中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同，合同的主要条款与招标文件、中标人的投标文件的内容不一致，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额5‰以上10‰以下的罚款。”
根据上述规定，招标人和中标人可以对招标的合同进行变更，但是需要保证“合同的主要条款”与招标文件、中标人的投标文件的内容一致，且不能背离“合同实质性内容”。我国法律法规并未对“合同的主要条款”与“合同实质性内容”的范围做明确的界定，通常可以认为这两个概念的范围一致。
二、背离“合同实质性内容”的判断标准
关于“合同实质性内容”的判断标准，可以参考最高人民法院在（2023）最高法民申1784号民事裁定书中的判断标准：“合同实质性内容，是指对合同双方当事人权利、义务有实质影响的内容。其具体内容包括工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等。根据上述法律规定的立法本意，是否存在实质影响，主要从以下两方面考虑：一是是否影响其他中标人中标，二是是否较大影响招标人与中标人的权利义务。”
对于建设工程施工合同，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第二条规定“招标人和中标人另行签订的建设工程施工合同约定的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等实质性内容，与中标合同不一致，一方当事人请求按照中标合同确定权利义务的，人民法院应予支持。招标人和中标人在中标合同之外就明显高于市场价格购买承建房产、无偿建设住房配套设施、让利、向建设单位捐赠财物等另行签订合同，变相降低工程价款，一方当事人以该合同背离中标合同实质性内容为由请求确认无效的，人民法院应予支持”。据此，对于建设工程施工合同，应从工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等方面判断是否构成实质性背离。
对于其他合同，根据《中华人民共和国民法典》第四百八十八条规定：“ 承诺的内容应当与要约的内容一致。受要约人对要约的内容作出实质性变更的，为新要约。有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更，是对要约内容的实质性变更。”由此可知，通常情况下，“有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更”构成“实质性变更”。
三、构成“实质性变更”的法律后果
1.行政责任
根据《招标投标法》第五十九条规定：“招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，责令改正；可以处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。”
《招标投标法实施条例》第七十五条规定：“ 招标人和中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同，合同的主要条款与招标文件、中标人的投标文件的内容不一致，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额5‰以上10‰以下的罚款。”
根据上述规定，招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额5‰以上10‰以下的罚款。
2.民事责任
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二条第一款规定：“招标人和中标人另行签订的建设工程施工合同约定的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等实质性内容，与中标合同不一致，一方当事人请求按照中标合同确定权利义务的，人民法院应予支持。”
《中华人民共和国民法典》第一百五十三条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”
根据上述规定，合同中涉及“实质性变更”的条款，会因为违反法律的强制性规定而无效，招标人和中标人应按照中标合同、招标文件的约定履行。
四、合同变更的建议
招投标的合同变更的合法性的判断标准模糊，相关概念缺少法律上明确的界定，一旦违反产生法律责任严重，建议招标主体：
1.仔细审核招标代理机构起草的招标文件，加强与招标代理机构的沟通，确保正式发布的招标文件完整载明所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款，避免因为未仔细审核而变更招标文件甚至合同。
2.如果确需变更合同的，必须严格遵守《招标投标法》和《招标投标法实施条例》等相关法律法规的规定，明确不得变更的红线：对于工程建设类项目，严格禁止对工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等核心条款进行随意变更；对于其他合同，可参照《民法典》第四百八十八条的规定，避免对标的、数量、履行方式等关键内容进行随意调整。
3.变更合同前，需要及时向相关主管部门审批、备案，并保留佐证材料，例如向主管部门的请示报告、会议纪要，不可抗力证明，国家政策、市场剧烈波动、情况紧急的证明文件等。
《中国招标》期刊文件
中招课堂〔2026〕1号
各相关单位：
为深入贯彻习近平总书记关于国有企业改革发展、供应链安全稳定的重要指示批示精神，以及中国共产党第二十届中央纪律检查委员会第五次全体会议精神，持续深化招标投标领域系统整治和国有企业重点领域整治，聚焦工程建设、大宗原材料供应、集中采购、战略采购、内部供应以及合格供应商库的建立与使用等供应链重点业务环节，扎实开展问题隐患排查，层层压实整改责任，精准推进整改落实，强化业务横向协同，提升专业人员履职能力，健全长效管理机制，持续促进企业管理提质增效。
当前，工程建设招投标领域仍存在突出问题，需深化治理：一是严打围串标、清理违规条款、清退违法评标专家；二是加快全流程电子化、远程异地评标等技术应用。八部委已联合印发《招标人主体责任履行指引》、中国物流与采购联合会发布《国有企业采购业务监督指南》，明确了“业务监督”定位，与审计、纪检监督构建“三道防线”，该标准与已发布的《国有企业采购操作规范》《国有企业采购管理规范》等团体标准共同构成国企采购工作的标准体系，有利于推动国企采购规范化、透明化、智能化。
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鉴于本次培训对落实专项治理要求、完成巡视整改任务、提升采购招标管理水平的重要意义，请各单位高度重视，认真组织相关业务骨干、管理人员及监督人员积极报名参加。
培训安排
一、培训目标
1.构建科学的供应商信用评价体系，实现“守信激励、失信惩戒”的分级管理。
2.掌握依法必须招标项目全流程操作规范、非招标采购方式适用边界及经营性采购合规要点，解决实务操作痛点。
3.精准识别审计巡察重点环节，明晰招投标工作的核心关注点、典型问题判定标准及整改实施路径，降低回溯追责风险。
二、培训内容
（一）管——“政策底层逻辑”：国企采购合规与法律框架
1.《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、配套政策，重点解析禁止性规定与责任追究标准。
2.国资委、发改委等主管部门关于招标采购、供应链管理的最新监管文件，包括对虚假招标、规避招标、违规分包等问题的监管强化措施。
3.《国家发展改革委等部门关于印发〈招标人主体责任履行指引〉的通知》（发改法规〔2025〕1358号）。
4.《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》（国资发改革规〔2024〕53号）。
5.《工程建设项目招标代理机构管理暂行办法》（六部委令 2025年第34号）。
6.《评标专家和评标专家库管理办法》（国家发展和改革委员会令2024年第26号）等文件解析。
7.关于印发《市场准入负面清单（2025年版）》的通知（发改体改规〔2025〕466号）。
（二）办——“执行落地逻辑”：国企采购核心操作实务
1.依法必须招标项目全流程实务
（1）招标前期筹备实操（立项合规、需求编制、文件拟定）。
（2）招标实施环节管控（公告发布、开评标组织、异议与投诉处理）。
（3）中标后履约管理（合同签订、履约跟踪、结算支付）。
2.非招标与经营性采购合规操作
（1）询比、竞价、谈判、直接采购等采购方式精准适用。
（2）基于项目金额、复杂度、紧急度的科学选择方法。
（3）单一来源采购、框架协议采购的适用条件与审批流程。
（4）生产运营类、大宗原材料及零星采购实施建议。
（5）集中采购组织实施即“统谈统签”“统谈分签”“供应商入围”等模式要点解析。
3.国有企业数智化采购与供应链领域核心能力提升
（1）供应商准入评估体系搭建、动态考核与分级管理、不良供应商退出机制建设，以及针对境外供应商、特殊行业供应商的管理技巧。
（2）基于项目需求的采购方式选择、采购预算编制与管控、成本分析与议价技巧，集中采购、框架协议采购的优化应用。
（3）市场价格波动、供应链中断、供应商违约等风险的识别、评估与应对，建立供应链风险预警机制。
（4）采购供应链管理系统操作、大数据分析在需求预测、供应商评估中的应用，数字化采购平台的合规使用与效能提升。
（5）与财务资金、项目管理、纪检监察等部门的协同机制，提升招标采购与供应链工作的协同效率，避免因沟通不畅导致的合规风险。
（三）监——“合规校验逻辑”：常态化监管红线与风险防控
1.《国有企业采购业务监督指南》解读
（1）采购业务监督体系与组织架构；
（2）国企采购业务监督的主要内容与监督重点；
（3）采购业务监督的工作流程与要求；
（4）国企采购的主要风险点与智慧监管。
2.财务资金使用合规性（如套取资金、超结超付、设立 “小金库”等）、招标采购流程合规性、供应链管理效率与效益、合同履行情况等。
3.内部监督、专项检查、日常监督的有效结合，将招标采购与供应链合规管理纳入绩效考核体系，明确考核指标与奖惩措施。
4.对照审计巡视巡察标准建立自查清单，重点领域、关键环节的自查技巧，发现问题后的整改流程与注意事项。
5.领导人员插手干预招标采购与供应链工作、靠企吃企、影子公司与影子股东、违规出借资质等违纪违规问题的排查重点。
6.专项治理的背景、范围与对招标人的风险警示；结合行业内及企业自身审计巡视巡察发现的典型案例，剖析问题产生原因、整改措施与长效防范机制。
三、培训对象
央国企从事投资决策、招标采购、物资采购、供应链管理、基建、内控风险管理、纪检监察、财务审计、法务等工作的部门及工作人员；招投标行业监管部门、招标代理机构等从业人员。
四、收费标准
（一）线下费用：3600元/人（含培训、资料、场地、午餐、专家费等），食宿统一安排，费用自理（具体标准以报到通知为准）。
（二）线上费用：28000元一个学习账号，单位同步现场投屏播放，集中观看，可回放有效期3个月。
五、培训安排
时间：2026年3月25日—29日（25日报到）地点：长沙
时间：2026年3月26日—31日（26日报到）地点：成都
时间：2026年4月14日—19日（14日报到）地点：扬州
时间：2026年4月23日—28日（23日报到）地点：厦门
时间：2026年5月21日—26日（21日报到）地点：西安
时间：2026年5月27日—31日（27日报到）地点：昆明
时间：2026年6月10日—15日（10日报到）地点：贵阳
时间：2026年6月23日—28日（23日报到）地点：大连
六、结业证书
培训结束后统一颁发《中国招标》期刊“国企采购专职从业人员培训证书”电子版，该证书统一编号建档备查。学员须提交本人电子版2寸蓝底高清照片 （JPG 格式413*626 像素）。
联系人：丁老师13622108411（同微信）